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欧盟碳边境税蓄势待发,外部压力倒逼国内改革

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碳索未来
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目前,欧盟对于碳边境税最为积极,或最早在2021年提出详细方案,2023年正式征收。

在2019年12月的《欧洲绿色协议(European Green Deal)》中,除了将2050年实现碳中和写入法律之外,还提出建立欧盟“碳边境调节机制”(Carbon Border Adjustment Mechanism,实为碳边境税)。2020年1月,欧盟委员会主席冯德莱恩在达沃斯世界经济论坛上宣布,欧盟将从2021年开始建立“碳边境调节机制”。2020 年7月,欧盟为应对疫情通过了7500亿欧元的“恢复基金”,法案中为了弥补赤字提出在2021年制定出碳边境税的详细方案,并在2023年前开始征收。2021年3月,欧洲议会高比例投票通过了支持设立“碳边界调整机制”的决议,虽然决议不具有法律效力,但是表明欧洲议会在设立碳边境税这个方向上高度一致。

欧盟提议碳边境税主要出于防止碳泄露,保护国内工业以及增加税收等三点原因。

1) 碳泄露:欧盟应对气候变化的政策是全球最激进的之一,部分企业可能会为了逃避管制,将工厂转移到其他地区,把产品进口回到欧盟,这样一来全球大气中的二氧化碳并不会减少。

2)保护国内工业:碳排放交易机制等政策会导致欧盟的企业成本增加,削弱企业的 国际竞争力。

3)增加税收:欧盟为应对疫情发行了大量的债券,需要增加税收来源以实现财政平衡。

WTO规则是欧盟设立碳边境税的最大阻碍,碳边境税本身的合法性有一定支撑,但具体的征收方式上存在巨大争议。

税减让是WTO成员国的基本义务,各国均会提供最惠国的关税减让表,不允许随意提高。不过WTO规则中也规定,成员国可以因为环保和健康原因实施非关税壁垒,如中国从2003年起因为疯牛病而禁止进口大部分美国牛肉, 直到2016年才恢复。因此,出于环保的因素征收碳边境税理论上可以找到支撑,但是在规则设定细节上可能会违反非歧视性原则和最惠国待遇。

非歧视性原则要求,对国内商品和进口商品一视同仁,因此对进口产品的碳边境税额 度不能超过国内企业为碳排放支付的成本。

欧盟境内企业支付的碳排放成本主要体现为碳配额,目前欧盟有60%左右的碳配额是通过政府拍卖的方式发放的(其余40%为免费发放,但计划到2030年完全取消免费发放),相当于从企业手中征收了一笔碳税。理论上说对进口产品征收的碳边境税不能超过国内企业的碳税。但是在计量方式上较为复杂,如欧盟碳交易的计价单位是欧元/吨二氧化碳,但是由于技术水平差异,中国的平均吨钢碳排放高于欧盟。因此中国出口到欧盟的钢铁若以中国的实际碳排放为标准计税,则中国钢铁产品吨钢的碳成本就将高于欧盟境内企业,违反非歧视性原则。而若按欧盟钢铁企业的吨钢碳排放计算,则欧盟境内企业可能会产生抱怨。

最惠国待遇要求,对所有 WTO 成员国一致对待,因此欧盟对中国和美国征收的碳边境税理论上应该是一致的。

但是欧盟在制定碳边境税规则时提出,如果其他国家国内有类似于欧盟碳交易体系的制度,则可以免于或部分免于碳边境税。这样一来便可能违反最惠国待遇。一个可能的解决方案是,在自贸协定中豁免相关国家的碳边境税,因为WTO规定国家间的自贸协定属于最惠国待遇的例外条款。不过即使欧盟通过自贸协定的方式对个别国家豁免,也需要逐个重新进行谈判,程序较为繁琐。

但是需要注意的是,WTO采用“不告不理”原则,只要当事双方国家能够自行协商一致,即使规定违反了WTO规则,也不会主动介入。

WTO 规则中存在大量模糊地带,复杂的诉讼需要耗费大量的人力物力,所以实际上很多争议问题是通过双边或多边谈判私下解决的,并非都要WTO专家组裁定。因此,我们考虑到欧盟碳边境税在规则方面的巨大争议,碳边境税很难做到完全不与WTO规则发生冲突。因此,欧盟大概率会与相关国家协商一致后再实施,而且越是争议大的行业,可能会越晚适用于碳边境税。

目前欧盟碳边境税的具体方案尚未出炉,我们以欧盟官方评估报告为参考,从形式、国家、行业、计量等四个主要方面分析可能的结果。

形式:或将欧盟进口商也纳入碳排放交易体系,与欧盟境内企业类似,同样需要购买碳排放配额。

欧盟碳边境税的形式存在三种可能:1)将碳交易系统扩大到进口商;2)直接修改关税税率;3)在进口环节设定新税种(类似于进口消费税或进口增值税)。我们认为将碳交易系统扩大到进口商是最有可能的,因为欧盟的碳交易价格是每日变动的,这意味着欧盟境内企业承担的碳排放成本也是实时变动的。但关税或者新税种的税率不可能实时变动。因此,将碳交易系统扩大到进口商能够确保碳边境税对于进口商和欧盟境内企业都是相对公平的。不过碳交易系统是这三种方案中执行成本最高的一种,因为碳排放的核算和监督检查非常复杂。

国家:欧盟或将赦免最不发达国家和已有减排措施的绿色国家。

一方面,《联合国气 候变化框架公约》确认了“共同但有区别的责任”原则,即发达国家的减排责任更大,因此欧盟或赦免最不发达国家。另一方面,欧盟出台碳边境税的初衷之一是防止碳泄露,并激励其他国家共同控制全球变暖,因此大概率会赦免或者部分减免其他绿色国家的碳边境税。举例来看,如果中国的碳交易市场运行效果良好,欧盟很有可能会赦免中国,或者仅要求中国企业支付中欧碳成本的差额。截至 2020 年底,全球各区域及国家的 28 个碳排放交易体系(ETS),包括中国、日本、韩国、加拿大和美国部分州等。

行业:预计2023年首先在水泥和电力行业开征碳边境税,钢铁和有色金属等基础原材料或在数年后被纳入,汽车、电子等复杂工业品2030年前被纳入的可能性较低。

行业方面主要有贸易伙伴和产业链复杂度两方面考虑。贸易伙伴方面,因为水泥和电力两种产量运输较为困难,因此欧盟主要从周边国家进口,即使开征边境税,影响的国家数量也相对较少,谈判的难度较低。而钢铁等品种则涉及到中国、美国、日本等国家,谈判的难度更大,可能无法在短期推出。产业链复杂度方面,水泥、电力、钢铁、有色金属等基本原材料多数为出口国自行生产,而汽车、电子等复杂工业品多数为全球产业链供货,较难详细拆分零件原产地和具体的碳排放量,因此可能较晚纳入碳边境税体系。

计量:无论是采用碳交易系统还是关税税率的形式,欧盟大概率会对不同国家设定差异化待遇,计算的基准可能是各国电力系统碳排放和欧盟同行业碳排放强度。

最为准确和公平的碳边境税计量方法,应该是每个企业单独计算和报告自己的实际碳排放量,但是这种方法的执行成本和监督成本都过高,尤其是考虑到进口商分布在欧盟之外的其他地区, 欧盟政府无法实现有效的监督。因此,参考欧盟同行业的碳排放强度是一种更为可行的方案。同时,如果想更精准地计量,还可以把各国电力系统的实际碳排放纳入考虑,因为发电数据通常容易获得。因此,我们认为最终的方案可能是将企业的碳排放来源分为两类,一是电力消耗,二是其他的碳排放来源。其中电力消耗以其本国实际电力系统碳排放计算, 而其他碳排放来源则参考欧盟同行业的碳排放。

 

欧盟若开征碳边境税,则对中国影响最大的为钢铁有色产品,2020年出口额为 213.8亿美元,占中国对欧盟出口的5%,若开征碳边境税吨钢成本将增加84欧元左右。

根据我们判断,水泥和电力大概率在2023年首批被征收碳边境税,钢铁和有色金属在数年后纳入。中国几乎完全不对欧盟出口水泥和电力产品,因此在碳边境税设立的初期,可能并不会对中国产生实质性影响。钢铁有色产品属于中国对欧盟的主要出口品之一,2020年出口额213.8亿美元,占中国对欧盟出口的5%,其中钢铁和钢铁制品出口额101.5亿美元,是最主要的部分。中国对欧盟钢铁出口重量约为600万吨,若按照中国平均吨钢碳排放2.1吨和约40欧元/吨的中欧碳价差计算,中国出口到欧盟的钢铁,或需缴纳84欧元/吨税收。