从“十四五”规划纲要中涉及能耗强度(万元国内生产总值能耗)和碳排放强度(万元国内生产总值二氧化碳排放)的有关表述，不难看出，“十四五”期间我国继续延续了上个规划期(“十三五”)的相关要求，将能耗强度和碳排放强度下降率作为约束性指标。国家统计局于2月底对外发布《2024年国民经济和社会发展统计公报》(以下简称《公报》，本文后附查看链接)，其中也公布了2024年能耗强度和碳排放强度下降率。《公报》显示，2024年万元国内生产总值CO2排放比上年下降3.4%。

　　根据定义，碳排放强度是计算每单位国内生产总值(GDP)的二氧化碳排放量。

　　翻译成通俗语言，意味着经初步测算，“十四五”前四年能耗强度和碳排放强度分别下降10.8%和7.8%，时序进度分别完成80%和43%。2024年我国碳排放强度指标仅下降3.4%，未达到官方设定的减少3.9%目标任务。

　　这意味着：我国碳强度指标较“十四五”目标进度严重滞后!!!

　　能 耗 强 度

　　万元国内生产总值能耗

　　

 

　　一、政策沿革

　　国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》(本文后附查看链接)已经明确，“十五五”时期，我国将不再将能耗强度作为约束性指标进行考核。

　　从我国能耗双控政策演变历史看，从“十一五”规划期开始，我国就已将“万元国内生产总值能耗”(能耗强度)下降率，作为约束性指标，一直延续到“十四五”规划期，并执行至今。

　　

注：以上均为官方发布数据。  

　　二、“十四五”规划期推进进度情况

　　2023年9月，国家发展改革委环资司针对“十四五”节能目标完成进展滞后问题，分别约谈湖北省、陕西省、甘肃省、青海省发展改革委负责同志。

　　从约谈情况看，上述这些地区能耗增速较快，能效提升缓慢，扣除原料用能和可再生能源消费量后，能耗强度下降仍滞后于“十四五”目标进度要求，个别地区甚至不降反升。国家发改委认为，有关地区节能审查松弛，对高耗能、高排放、低水平项目管理乏力，所在地区节能形势十分严峻。

　　国家发改委要求相关地区要全面贯彻二十大精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，紧盯“十四五”节能目标任务，强化能耗强度下降目标刚性约束，加快扭转节能工作被动局面。

　　值得一提的是，从2023年起，国家统计局《统计公报》，调整了能耗强度的核算口径，即将能耗相关数据调整变更为“扣除原料用能和非化石能源消费量后”，据此需要从其他途径开展能耗相关数据收集。

　　其实，从2008年起，我国就开始通过年度《统计公报》公布能耗强度及其下降率情况。因为，我们可以通过国家统计局公开发布的《统计公报》倒推测算出能耗强度下降情况。

　　在去年国家发改委负责同志针对《2024—2025年节能降碳行动方案》(本文后附查看链接)答记者问时，提到：初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，“十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%。

　　2024年《统计公报》提出：全国万元国内生产总值能耗比上年下降3.8%。

　　依据上述能耗有关数据测算，我们可以得出：“十四五”前四年，全国能耗强度累计下降约10.8%，完成时序进度80%，相较完成“十四五”能耗强度下降13.5%的约束性目标，2025年能耗强度至少将要下降3%以上。

　　三、原因分析

　　能耗指标进度不理想的原因主要有两个方面：

　　一是经济增速放缓，而能源需求仍保持高速增长，导致单位GDP能耗增加。

　　二是煤炭产生的碳排放约占全国碳排放总量的60%，煤炭消费增长带动单位GDP碳排放量增加。

　　统计公报显示，2024年中国的能源消费总量同比增长了4.3%，而全年国内生产总值增长5%，能源消费弹性系数上升，经济增速与能源消费增速差距趋势并未显著好转。

　　初步核算，2024年全年能源消费总量59.6亿吨标准煤。其中，煤炭消费量增长1.7%，原油消费量下降1.2%，天然气消费量增长7.3%，电力消费量增长6.8%。

　　

　　碳 排 放 强 度

　　万元国内生产总值二氧化碳排放

　　

 

　　一、政策沿革

　　国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》(本文后附查看链接)已经明确，“十五五”规划期，我国将实施以碳排放强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度;碳达峰后(“十六五”规划期)，我国将实施以碳排放总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。

　　从我国碳排放有关政策历史看，“十二五”规划期开始，我国就已将万元国内生产总值二氧化碳排放"(碳排放强度)下降率，作为约束性指标，延续到“十四五”规划期，并执行至今。

　　

注：以上均为官方数据。  

　　二、“十四五”规划期推进进度情况

　　2017年《统计公报》开始公布年度碳排放强度下降率，因此我们可以根据《统计公报》倒算出碳排放强度指标完成进度情况。根据2021至2024年统计公报，我国碳排放强度下降率分别为“3.8%”“0.8%”“与上年持平”和“3.4%”，据此数据测算，“十四五”前4年全国碳排放强度已累计下降约7.8%，时序进度已完成43%。而要完成“十四五”下降18%的约束性指标，2025年全国碳排放强度应须下降至少11%，这几乎是个不可能完成的任务。

　　三、“十五五”规划期面临的形势任务

　　最后预估下“十五五”时期碳强度下降目标。

　　《中华人民共和国气候变化第一次双年透明度报告》(本文后附查看链接)：我国到2030年碳达峰时，“单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%以上”;根据中国最新温室气体清单，2021年碳排放强度相比2005年下降50.9%。

　　以2021年碳强度相比2005年下降50.9%为基础，采用统计公报2022至2024年碳强度下降率估算(口径与清单有差异)，到2024年，碳强度比2005年累计下降52.9%。为完成下降65%以上的目标，2025年至2030年碳排放强度需累计下降25.7%，年均应下降4.8%，“十五五”碳排放强度下降率约束性指标预计在21.5%至22.5%之间，节能降碳压力很大。

　　四、从能耗双控到碳排放双控考核机制的转型形势研判

　　从目前看，能耗双控指标已经不能适应新形势下实施双碳战略的发展需求，迫切需要新的考核机制因应内外变化。

　　2023年9月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》(中办发〔2023〕46号)(简称《意见》，本文后附查看链接)。《意见》要求完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。

　　2024年8月，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，提出“将碳排放指标纳入国民经济和社会发展规划”，“推动省市两级建立碳排放预算管理制度”。去年10月，国家发改委等八部门联合印发《完善碳排放统计核算体系工作方案》提出，“到2025年，国家及省级地区碳排放年报、快报制度全面建立。此后，陆续发布《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》、《完善碳排放统计核算体系工作方案》、《产品碳足迹核算标准编制工作指引》等文件(本文后附查看链接)。

　　这些文件的出台，为实施碳排放双控目标考核机制奠定了初步基础。

　　但从客观上看，即便改变了考核指标和考核模式后，要实现碳达峰、碳中和战略目标任务，我们依然任重道远。

　　值得欣慰的是，近年来我国能源结构正在日趋优化。

　　2024年，我国水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源发电量37,126亿千瓦时，比上年增长16.4%。

　　2024年全年能源消费总量比上年增长4.3%。重点耗能工业企业单位电石综合能耗下降0.8%，单位合成氨综合能耗下降1.2%，吨钢综合能耗下降0.1%，单位电解铝综合能耗下降0.2%，每千瓦时火力发电标准煤耗下降0.2%。

　　初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，2024年我国能耗强度(万元国内生产总值能耗)比上年下降3.8%。

　　2024年，煤炭消费量占能源消费总量比重为53.2%，比上年下降1.6个百分点;天然气、水电、核电、风电、太阳能发电等清洁能源消费量占能源消费总量比重为28.6%，上升2.2个百分点。

　　

　　专家判断，2024年我国碳排量虽然较2023年略有增长，不过已远低于之前的增幅。

 

　　有专家预测，我国原本设定的2030年碳达峰目标有可能提前达成。

　　面对百年未有之大变局，其他国家纷纷反水、毁约、退群。以环保等为名的新型非关税壁垒正在成为发达国家的贸易保护手段，实施激进的减排节奏，必然对我国外贸与宏观经济产生负面影响。

　　在需求收缩、供给内卷、外贸形势严峻、预期转弱等不利外部形势的压力下，我国首要任务是把稳增长、抗风险放在更加突出的位置。

　　保持战略定力，需要我们把握好“双碳”工作的推进节奏和力度。

　　碳达峰碳中和“不是别人让我们做，而是我们自己必须要做”。

　　我国既有“言必信，行必果”的大国担当，也要按照自身发展的节奏自主行动，坚持行动和策略上稳中求进。