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专家解读文章之三 | 发挥“双碳”战略牵引作用 将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域各环节
发布时间：
2026-07-16 14:03
来源：
国家发展改革委
访问量：
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2026-07-16 14:03
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国家发展改革委
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“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期。为贯彻落实党中央和国务院决策部署，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快经济社会发展全面绿色转型，近日，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》）。《行动方案》紧扣能耗双控向碳排放双控全面转轨的时代背景，以“双碳战略牵引”为核心逻辑，以能源绿色低碳转型为关键路径，将绿色低碳导向融入国民经济循环各领域各环节，系统构建了“十五五”实现碳达峰目标的施工图，对各地各部门统一思想认识、校准行动坐标、压实工作责任具有重要意义。
一、牵住“牛鼻子”，加快能源结构调整优化能源绿色低碳转型是全面绿色转型的“牛鼻子”。《行动方案》坚持“先立后破”，统筹碳达峰与能源安全，遵循“做大清洁增量、破解消纳瓶颈、替代化石存量”的逻辑主线，部署加快能源结构调整优化。一是明确清洁能源增量目标。《行动方案》明确要求“十五五”期间加快推进新增用电量由新增清洁能源电量覆盖，这是把用电增长的盘子尽可能交给风光水核等零碳电源，从源头上避免电力增量推高碳排放增量。《行动方案》锚定2030年非化石能源消费占比25%的既定目标，坚持因地制宜、多能并举，首次明确提出到2030年风电和太阳能发电总装机达到28亿千瓦以上要求。二是明确消纳能力建设目标。为解决“发得出、用不上”的结构性矛盾，《行动方案》提出统筹开发布局和消纳利用，加快提升电力系统新能源消纳能力，提升跨省跨区输电能力、扩大各类型储能规模、挖掘需求侧调节潜力，逐步明确重点用能行业可再生能源消费最低比重目标，并对新增西电东送能力、抽水蓄能装机、新型储能装机、新增省间电力互济规模提出了量化目标。三是明确化石存量替代目标。为加快实现煤炭和石油消费达峰，《行动方案》部署深入推进煤炭消费清洁替代、持续优化油气消费结构，重点开展煤电机组低碳化改造、煤化工低碳化改造，积极推进绿色燃料应用和化工用油替代，在保障民生的前提下引导天然气消费增长保持在合理区间。需要指出的是，碳达峰绝非仅要求煤炭和石油消费达峰，还要求其达峰后的压减量必须持续覆盖同期天然气合理增长带来的碳排放增量，如此才能确保全国碳排放总量曲线真正达到峰值。
二、深化“产业绿”，推动产业绿色化低碳化升级产业绿色化低碳化是《行动方案》的另一大重点，既承载降碳硬任务，也培育更多绿色增长点。一是推动产业体系升级。《行动方案》坚持“一手抓增量、一手抓存量”的基本逻辑，部署依法依规淘汰落后低效产能和工艺设备，严控“两高”项目盲目发展，新上高耗能项目严格落实碳排放等量或减量置换要求，做好钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、石化、化工等传统产业节能降碳工作。同时，《行动方案》提出，加快发展绿色低碳产业，加快零碳园区、零碳工厂建设，形成“以绿制绿”产业集群，推进算力设施绿色低碳转型，发挥循环经济助力降碳作用，培育壮大碳核算等碳管理服务业，推动产业结构向高端化、智能化、绿色化升级。二是推动重点领域绿色低碳转型。《行动方案》通过用能结构清洁化、运输体系低碳化和生态空间系统保护，构建“减排+增汇”双向发力格局。《行动方案》要求，建筑领域统筹新建建筑执行绿色建筑标准与既有建筑节能降碳改造，带起绿色建筑产业链，积极推动建筑用能电气化和低碳化。交通领域一手抓新能源动力装备应用、一手抓大宗货物“公转铁”“公转水”，在降碳的同时带动新能源交通装备产业链发展。生态碳汇是重要的降碳补充路径，《行动方案》提出，统筹推进森林、草原、湿地等生态系统的保护修复与质量提升，提升生态系统固碳能力。三是推动供需互促协同降碳。《行动方案》部署推动加快形成绿色生产生活方式，就是在产业生产侧加力的同时，通过绿色产品供给（绿电、绿色建材、新能源汽车等）、绿色消费激励机制、绿色采购等抓手，引导消费侧形成简约适度、绿色低碳的生活方式，供需互促把绿色低碳导向融入国民经济循环。
三、夯实“制度基”，强化制度、核算与考核协同坚实的制度保障是将“双碳”目标从“软约束”变为“硬任务”的重要支撑。一是强化制度根基。《行动方案》着力健全法律法规标准体系，完善碳排放统计核算体系，建设国家碳排放数据综合管理系统和国家温室气体排放因子数据库，从根本上解决“家底不清、核算不准”的问题。二是加大制度协同。《行动方案》提出，强化科技支撑和人才培养，为产业转型提供智力支持；加强资金支持，统筹财政投入，引导绿色金融和社会资本向低碳领域集聚；完善价格政策，深化上网电价市场化与差别化价格改革；健全市场化机制，针对碳市场、绿证、绿电等市场化机制完善相关交易制度，加强衔接协同。值得注意的是，《行动方案》提出了“十五五”期间全国碳排放权交易市场覆盖行业的单位产品碳排放降低3%左右的目标，为碳市场支撑碳达峰提出了定量要求。三是凝聚多方合力。《行动方案》坚持上下联动与内外贯通相结合，压实地方评价考核责任，开展绿色低碳全民行动，深化低碳国际合作，为碳达峰攻坚提供持久的内生动力和良好的外部环境。
《行动方案》的出台，标志着我国碳达峰工作进入全面决胜攻坚阶段。它不仅是“十五五”时期稳妥有序实现碳达峰目标的工作指南，更是将绿色低碳导向植入国民经济循环的深层次行动方案，为各地区各部门明确了工作方向和行动路径。相信随着《行动方案》的落地实施，我国必将如期实现碳达峰目标。
（作者：李政 方宇娟 李晨鹏 清华大学气候变化与可持续发展研究院）
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